2015国资改革:“一场以效益为落脚点的改革”

2015-03-14 12:00 来源:21世纪经济报道 字号:12 14

3月5日,国务院总理李总理在政府工作报告中提出今年深化国企国资改革的七项任务,对于改革力度和方向上,措辞较以往有所变化。

如在发展混合所有制上,“有序”替代了以往的“积极”,并将“防止国有资产流失”提上年内改革工作案头,因此有观点称国企国资改革或放缓步伐。不过,中国企业改革发展研究会副会长李锦却向21世纪经济报道记者表示,这些措辞之变,显示出在今年的改革思路将是针对问题,符合实际地推进国企国资改革,举措落入实处方有效果。

尽管两会前诸多言论揣测国资体制改革或会分拆国资委的现有职能,国务发展研究中心甚至有课题提出“3年建机制,3年完善管理体系”的国资改革两步走方案,但在政府工作报告,涉及国资体制改革的内容措辞有变,反倒是两度提及效益,“显然这是一场以效益为落脚点的改革。”李锦表示。

年内七项任务

李总理总理在政府工作报告中表示,深化国企国资改革作为2015年重要工作之一,今年年内将着重解决七项任务:分类推进改革,进行国有资本投资企业、运营企业试点,有序实施国有企业混合所有制改革,加快电力、油气等体制改革,多渠道解决企业办社会负担和历史遗留问题,改革和健全企业经营者激励约束机制,加强国有资产监管,防止国有资产流失。

李锦认为,将“分类推进改革”放在基础与前提的位置,使得分类问题显得更加突出。研究和界定不同国有企业的功能,就是明确国有企业、国有资本在国民经济中承担的使命和作用,进而厘清企业战略定位、发展目标和深化改革的方向,这对于有针对性地推进国有企业改革调整、调整优化国有资本布局,实施国有企业分类监管具有重要意义。

接近国资委的相关人士向21世纪经济报道记者透露,国企改革“1+N”顶层设计方案中,交由国资委负责的两大方案已经完成,其中一个便是分类改革,即根据国有企业所处不同行业或领域、不同业务属性、不同目标责任、不同市场地位进行科学分类。在准确界定企业功能的基础上,针对不同类型企业实施分类改革,增强改革考核的导向性和针对性。

上述人士认为,分类改革是当前做得最成熟的一套方案,即使今年6月份之前顶层设计方案出不来,分类改革仍有可能会最先披露。

另外,值得注意的是,以往涉及垄断或半垄断的金融、石油、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域的改革,政府文件会将七个领域一起提出。而在2015年的工作报告中仅突出电力、油气的体制改革,“表明成熟一项落实一项,哪个地方条件成熟,就先解决哪个地方。”

李锦表示,去年习大大在讲话中指出,必须从国家发展和安全的战略高度,审时度势,借势而为,找到顺应能源大势之道。特别提出抓紧制定电力油气改革方案,推动能源体制革命,要还原能源商品属性,构建有效竞争的市场结构和市场体系,形成主要由市场决定能源价格的机制,转变政府对能源的监管方式,建立健全能源法治体系。显然,能源改革到2020年要基本形成统一开放竞争有序的现代能源市场体系,在今年将会有较大的动作出来。

此外,之所以要多渠道解决企业办社会负担和历史遗留问题,保障职工合法权益,是因为与外企和民企不同。国企面临着历史遗留的各种社会负担问题,如许多国企还有自己的学校、医院;职工进入国企工作后,企业就负责职工工资、看病、养老等。新的国资监管体系逐步建立完善,有效解决了政企不分、政资不分等“政府办企业”问题。但少数地方国企和中央企业有待解决的历史遗留问题仍然较多。

李锦认为,正因为这些问题的存在,国有企业还不能完全平等地参与市场竞争。国企难以“轻装上阵”,若为企业卸掉这些“包袱”,不仅需要非常大的改革成本,还要兼顾好各方面的利益,特别是要做好员工安置工作,保障职工合法权益。

改革和健全企业经营者激励约束机制,则是今年完善现代企业制度改革一大重点。李锦表示,在完善现代企业制度的表述后面,是改革和健全企业经营者激励约束机制,“指向性非常明显”。

由于这项改革是企业经营者,而不是所有者,因此不牵涉所有权改革问题,而是指包括职业经理人在内的经营者,包括管理人员、科技人员与一线职工。今年央企负责人薪酬改革方案正式实施,首批涉及72家央企共200多位负责人。但是企业经营者则是另一群体,他们的薪酬激励机制该如何解决,李锦认为今年可能会有突破性进展。

措辞之变背后

在政府工作报告中,有一段关于国企国资改革的195字的表述,出现了好几个措辞的变化。比如实施国有企业混合所有制改革,自十八大三中全会以来,多用“积极推行”,如今变成“有序实施”。

“这是一个有意味的变化。”李锦表示,“序”是顺序之序,是程序之序,也是秩序之序,不是抢先,更不是搞运动,而是依法改革,按规程办,按规则办,有先有后,有多有少,有进有退,要公开、公正、公平,投资项目引入非国有资本参股,必须规范,不能坏了秩序。

曾任国资委企业改革局副局长、现为中国企业改革发展研究会副会长周放生指出,这种措辞的变化,也反映了国家对混合所有制改革要求稳妥有序,要规范,不能一哄而上。事实上,在全国两会召开之前,各省市的地方两会刚刚开完,而在31个省市的政府工作报告中,均有大篇幅推进国资国企改革内容,其中混合所有制改革更是着墨重点。

重庆市政府工作报告提出,推动市属国企集团层面混合所有制改革,加快国有企业股权多元化步伐。北京市打算今年扩大公共领域市场化试点,通过政府和社会资本合作等多种方式,鼓励社会资本进入轨道交通、镇域供热、水环境治理等领域。贵州则围绕市场主体发育深化改革,全面推进省属国有企业产权制度改革三年行动计划,积极稳妥实施混合所有制改革。

上海市提出将继续深化国资国企改革,加快开放性市场化重组,稳步发展混合所有制经济。 四川、浙江等省市政府工作报告也明确,将支撑非公有制企业进入特许经营领域、参与国有企业改制重组。

李锦认为,曾有些省市提出到2020年国有经济中混合所有制比重达到60%左右,甚至百分之七八十以上,不仅有刮风之嫌,也有国有资产流失的隐忧。

或因关注到各地对混改的认识偏差,报告将“积极”改为“有序”,“反映了政府对混合所有制改革强调稳妥推进的思想。”李锦说道。

与此同时,政府工作报告也把建立防止国有资产流失的机制,作为2015年改革的重点。随着国有企业改革的深入,必然会大量涉及国有资产重组、退出和调整等,李锦认为,产权流动机制不健全、不透明和监管存在漏洞等问题,对于正在进行的国有企业改革进程而言,国资流失成为隐藏其中的一个毒瘤,如果缺乏有效的监管,完全可能会造成本轮改革的倒退。

不过,也有不愿公开姓名的国资专家向记者表示,目前最重要的问题不是改革过头,出现大量国资流失等问题,而是国企国资改革尚未启动,需要先让改革动起来,再于过程中修正出现的状况。

国资体制有序改革

在两会召开之前两三月内,曾有不少舆论观点指出,国家或将会对现有国有资产管理体制进行大改革,如将国资委现有职能进行拆分,对国资委进行瘦身。

近期,国务发展研究中心企业研究所“国有资本管理体制改革研究”课题组撰写了关于中国国资国企改革的报告。该报告提出,建立和完善国资管理体系,改组国资委,政企分离,新的国资委从“老板+婆婆”的双重角色转变为单一的“老板”角色;建立国有资本投资运营企业试点。

按照该报告的观点,此项改革分两步走。第一步用3年左右时间,建立新的政府管理机制,同时开展国有资本投资运营企业试点。第二步用3年左右时间,全面建立新的国资管理体系。

依报告设想,新的政府管理机制是设立国务院国有资产管理领导小组和国有资本管理委员会。国有资产管理领导小组为国务院领导的跨部门决策机构,由国务院主要负责人担任领导,以财政部、发改委、国资委、人保部、工信部、科技部、环保部等相关部门为成员单位。而国有资本管理委员会由现在的国资委改组而成。国有资产管理领导小组是政策制定机构,国有资本管理委员会是政策实行机构。

国资委对国有企业的出资人角色,则交由国有资本投资运营企业承担,后者专职从事股权投资管理,分商业性国有资本投资运营企业与政策性国有资本投资运营企业两类。

报告初步评估,113家央企中约80%的企业可以进入商业性国有资本投资运营企业。如果以改组设立为主、允许集中持股,可以设立30家左右;如果以新建设立为主、实行分散持股,可以设立15家左右。

另外在前瞻性战略性产业、生态环境保护、科技进步、国家安全等领域分别设立3-5家政策性国有资本投资运营企业,服务于国家发展战略。

令外界意外的是,李总理在政府工作报告提出的年内对国资体制的改革动作并未如外界所期待的那么多。政府工作报告第二条指出“将加快国有资本投资企业、运营企业试点,打造市场化运作平台。”李锦认为,用了“加快”这个词,却落脚于打造“市场化运作平台”,而非“体制”,说明当前政府注重操作意义。他认为,改组和组建后的国有资本投资运营企业要服务国家战略,发挥资本投资运作功能,成为优化国有资本布局结构、推进产业转型升级、提升企业国际竞争力、发展混合所有制经济、创新核心科技和商业模式的重要平台。

除此以外,再无更多涉及国资体制改革的举措。李锦认为,在深化国企国资改革的短短一段论述中两处提到效益问题。一是国有资本投资运营企业试点讲到提高国有资本运营效率,二是在加强国有资产监管,切实提高国有企业的经营效益。“显然这是一场以效益为落脚点的改革。”李锦道。

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